创新理念 科学规划
高效有序推进农民异地转移
——我县创新农民异地转移工作的主要做法及成效
我县由于特殊的地理环境造成全县村落分散、地质灾害频发，全县有1.4万人生活在地质灾害隐患点和自然环境恶劣的高山远山中。同时，八十年代到九十年代前期东部13乡（镇）的农民以牺牲生态环境为代价发展香菇经济，使我县原始型的生态环境受到摧残。县委、县政府面临双重压力：一方面是新农村建设和城市化建设迫切需要庆元思考农民转移问题；一方面是当地的地理环境、生态建设、城市化发展、农民增收等客观因素要求县委、县政府思考农民异地转移问题。在这场创新思维的发展变革中，对于农民如何转移，转移后如何就业，如何进行增收,县委、县政府以改革的思路，创新的思维探索出一条农民异地转移新路子。我县在农民异地转移做法上有其独特之处：其一是把农民异地转移安置小区建设与城市化建设接轨；其二是安置方式以集中安置为主；其三是政府统一建设与农户自建相结合。这样做取得了显著的成效：一是建成全省最大的三类安置小区，二是实现缓解企业用工难与农民增收双赢，三是加快了城市化发展步伐，四是生态经济发展效果显现。截止2007年底，全县共有14个行政村、51个自然村实现整村搬迁，建成或在建农民安置小区5个，建成脱贫点16个，累计实现下山移民5514户20970人。
一、我县地理环境概况
县域总面积1898平方公里，辖7镇13乡，共345个行政村，710个自然村，5个社区，总人口19.7万,其中农业人口16.5万。全县以山地、丘陵为主，有“九山半水半分田”之称，由于特殊的地理环境和社会历史原因，目前全县有2.18万户8.28万农民生活在交通不便、信息闭塞、自然环境恶劣的高山远山中，许多村庄散落在山谷溪边半山腰。我县还是全国400个严重地质灾害县（市）之一，是国家地质灾害防治工作第一个试点县，是全省地质灾害最严重、受威胁人口最多的地区之一，全县共有地质灾害隐患点142个（全市489个，占全市的29%），其中A类点7个，B类点25个，C类点110个，有140个村庄、3700多户、14000多人的生命财产安全受到地质灾害隐患威胁。
二、农民异地转移的特点与成效
我县既是浙江最偏远的山区县，又是浙江地质灾害最多的县。在组织农民异地转移过程中，我们结合不同时期，不同类别的安置对象按照“政府引导，农户自愿，科学规划，有序转移”开展搬迁安置工作，主要有以下特点：一是安置小区建设与城市化建设接轨。调整和完善庆元县城市发展规划,把农民异地转移安置点建设纳入县城发展规划,通过调整规划用地，将县城周边的洋墩、反和上坑岙地块于用农民异地转移安置小区建设，使搬迁群众共享城市化发展成果，充分共享县城完备的水、电、路、就业、读书、医疗等共公资源，完成农民向市民的转变，改变农村二元发展结构。二是安置方式以集中安置为主。目前建成或在建农民安置小区5个，其中洋墩、同德、同济三个小区建在县城周围，主要是集中安置东部13个乡镇的下山脱贫农民、“桑美”台风灾民、地质灾害避险搬迁群众和生态移民；蒲潭和安溪小区则主要是安置西部乡镇的地质灾害避险户。我县农民安置小区采用集中安置方式不仅实现小区统一规划统一基础设施建设，提高基础设施的共享率，而且有利于搬迁农民的统一管理，有利于今后社区管理。三是政府统一建设与农户自建相结合。在安置小区建设上我们提出“科学划分，区别对待”，对于下山脱贫农民、低收入农户和保低户或无能力建房户安置房建设上采用公寓房形式，由政府统一建设，一方面可以节约土地，另一方面可以减轻政府财政资金投入。对于桑美台风灾民和地质灾害避险搬迁户则采用排屋形式，由政府统一建设基础，农户自建为主，这样做,一方面排屋形式可以吸引灾民和避险户尽快拆除原居地房屋进城建房，另一方面农民自建可以减免相关税费，以减轻农民异地转移成本。
多年来，我县按照党中央、国务院提出的建设和谐社会和社会主义新农村有关要求，以科学发展观为指导，坚持从庆元的实际出发，创造性地开展工作，不断总结和探索农民异地转移工作新路子，取得了一些成效：一是建成全省最大的三类安置小区。根据庆元居住在东部高山远山群众多、地质灾害隐患点多和桑美台风受灾户多的实际，我们分类、分批建设相应的安置小区，目前在建和已建的安置小区中有三个著有全省之“最”，分别是：洋墩新居——目前全省最大的下山脱贫农民新村，已安置农民869户3300多人；同德新村——目前全省最大的灾民安置小区，已安置农民518户1700多人；同济新村——目前全省最大的地质灾害避险搬迁安置小区，已安置农民986户4000多人。二是实现产业转移与农户增收双赢。一方面庆元是个劳动力外输“大县”，另一方面入户庆元工业园区企业不断增多，企业用工难也成为制约我县工业经济发展一个瓶颈问题，如何更好地使本地劳动力资源更有效地在本地发挥，我们进行了一些探索，取得到一定成效。在农民安置小区规划上，在工业园区对面的反建设同德小区，在松源镇梦天工业园区对面的上坑岙建设了洋墩和同济小区，这样不仅解决了企业用工难问题，而且也方便农民打工，减轻农民打工成本，增加农民收入。目前到企业打工的农民已有1000多人。三是人口超常规向县城集聚。全县整村搬迁有14个行政村，51个自然村，这些农民90%移居县城居住，至2007年庆元农民异地转移人口达20970人，庆元县城人口达到了6万多人，比2000年城市化发展规划人口增多2.5万人。四是生态经济发展效果显现。通过转移山区人口，有效保护了生态系统的破坏，2004年国家环境监测总站对生物丰度、植被覆盖、水网密度、土地退化、污染负荷5项指数进行EQI综合评价，庆元名列全国2348个县（市、区）首位，成为名副其实的“中国生态环境第一县”，通过生态环境的打造，生态经济发展显现端倪，2007年，我县共接待游客18.28万人次，同比增长63.8%，实现旅游总收入6191.81万元，同比增长68.21%。
三、农民异地转移工作的创新作法与经验
我县开展农民异地转移工作中，遵循科学规律，着眼长远发展，强调生态搬迁。在安置点规划布局、搬迁方式、方法和时间上尊重农民意愿，突出选址的科学性、搬迁的类别性、搬迁的阶段性，在7年的农民异地转移工作过程中，我们实施了以下举措，为农民异地转移创新了工作模式，积累了丰富的经验。
（一）设立组织机构，提供有效保障。县委、县政府高度重视农民下山转移，县委常委会、县政府常务会议多次专题研究地质灾害避险搬迁、农民下山脱贫等工作，成立庆元县下山脱贫农民新村建设管理委员会,并出台了《下山脱贫农户补助办法》、《地质灾害户实地安置实施意见》等政策性文件60多项。2006年8月份“桑美”台风袭击我县，我们成立了以县长任总指挥的灾后重建指挥部，全面开展灾民搬迁安置工作。随着形势发展，设立的机构已不适应新形势下农民异地转移的需要，为更有效地整合资源，建立高效、协调的运转机构，2007年8月份，在原县灾后重建工作指挥部的基础上，成立了以县长为组长的庆元县地质灾害搬迁避险和生态移民新村建设领导小组，领导小组成员由县委组织部、县信访局、县发改局、县农办、县人事劳动社会保障局、县公安局、县财政局、县国土局、县建设局、县民政局、县审计局、松源镇人民政府及相关乡镇人民政府的主要负责人组成。领导小组下设正科级的地质灾害搬迁避险和生态移民新村建设指挥部（简称新村建设指挥部），并由分管副县长任总指挥。指挥部主要负责全县地质灾害点避险人员安置，负责东部地区生态建设移民进城安居及整村搬迁安置，指导乡镇地质灾害避险点的建设和管理。同时，调任一名乡镇书记到县农办任副主任，主抓农民下山脱贫工作。
（二）着眼未来发展，科学规划选址。我县在农民异地转移地点的选择上坚持以科学为先导，以人口集聚、产业集聚和城市化发展有机结合为原则，结合2006年“桑美”受灾户的安置，将安置小区同济新村、同德新村选择在县城周边，其中同德新村与县工业园区相连，既缓解企业用工难问题，又促进灾民安居后的就业。2006年“桑美”台风给庆元经济社会发展造成巨大的损失，受灾人口7.5万人，直接经济损失7.1亿多元，东部11个乡镇受灾最为严重。但桑美台风造成损失的同时也给我县生态移民、人口集聚和城市化发展提供了机遇。抗灾工作结束后，县委、县政府没有停留在“原样复制、原功能恢复”的思路上，而是着眼于未来的发展，以搬迁为契机，对全县经济、社会结构进行战略性调整，用发展观指导山区农民异地转移。提出要认真总结防灾抗灾的经验教训，对拟安置地进行了地质灾害危险性评估和小流域灾害评估，避开地质灾害易发区、易受洪水冲击和强风口等不利地点，确保搬迁安置点的安全。同时，把安置小区建设和新农村建设、城市化建设结合起来，调整完善村庄布局规划和村庄建设规划，实现灾民安置、人口集聚、产业集聚和推进城市化的有机结合。对于农民异地搬迁安置，提出了“移得出、稳得住、逐步能致富”的目标。为了确保发展的思路和目标在农民异地转移工作和安置小区工程建设中得以实现，我县聘请了相关专家学者，对全县的发展战略进行了论证，并在此基础上，编制完善了城镇迁建规划、生态环境保护规划、旅游发展规划和社会发展规划。这样，不仅保证了农民异地转移规划的科学性，而且使规划满足了未来发展的要求，为较好地解决搬迁与发展问题奠定了基础。
（三）注重以人为本，出台配套政策。我县在农民异地转移中注重人本思想，不论是在“桑美”台风安置户的救助安置上，还是在地质灾害避险搬迁工作中，都坚持以人为本，一切从农村出发，从农民实际出发，根据不同阶段、不同情况出台了一系列优惠政策，加快了农民异地转移工作步伐。一是实施建房奖励政策。在“桑美”台风安置工作中，为促使灾民尽早建房、规范建房，出台奖励政策，对进度达到要求且遵守相关规划的建房户给予一定资金奖励，同时对在春节前开始建房的免费使用水、电等政策促进灾民又快又好建房。二是实施贷款优惠政策。农信社出台了《建房困难户建房贷款优惠办法》，从放贷手续、本金、利息支付等方面实行优惠。比如去年“桑美”台风灾民每户可贷1.5-3万元，政府贴息80%，灾民承担20%利息，全县435户灾民得到803万元贴息贷款，有效地解决了建房资金不足问题。三是实施拆房补助政策。为使安置户拆除旧房后能安全过渡，我们以人为本地提出让安置户“安全过渡，温暖过冬”，安排拆房补助金每户500元，用于安置户拆房后租房和日常生活，共发放拆房补助42.95万元到859户符合条件的农民手中。
（四）实施标本皆治，盘活土地资源。在农民异地转移中，我县跳出计划经济体制下的思维定势，坚持从实际出发,对城乡二元结构进行调整，对乡村土地管理和宅基地进行了突破性调整优化和改革。一是优化县域人口布局，促进人口内聚外迁。编制和完善了乡镇发展规划，以松源屏都组团中心城镇和黄田、竹口、安溪集镇为二、三产业人口集聚区，以荷地、左溪2个集镇区和13个中心村为农民离乡不离土居住区，其他地方为人口迁移区，通过人口转移就业，实施“小县大城”和“小乡（镇）大村”战略，围绕“撤并小型村，拆除空心村，扩大中心村”的思路，实施中心村建设试点，并在规划整村搬迁和撤并的村庄范围内不再安排宅基地建房，不再安排道路、通讯、电视等公共设施建设项目。二是实行生态移民与退宅还耕还林相结合。为保护脆弱的东部生态区域，我县提出了“生态移民”战略，从恢复生态、保护环境、发展经济出发,把原来位于环境脆弱地区高度分散的人口，通过移民的方式使他们集中起来，形成新的村镇,在生态脆弱地区达到人口、资源、环境和经济社会的协调发展。在生态移民建设中注重农民搬迁转移后原居住地的生态资源整理问题，把农村土地盘活利用与生态环境建设结合起来，推行农村退宅还耕还林工作，出台了相关措施，取得明显效果。在地质灾害避险搬迁安置中，出台政策规定地质灾害安置户在抽签认购地基前，必须拆除原居住地所有房屋，且地基收归村集体所有，并与乡镇签订土地收归村集体所有协议,凭乡镇出具的《房屋拆除证明》、《土地收归村集体所有协议书》才能缴纳安置地基款。2007年859户地质灾害避险安置户拆除了原居住地所有房屋，不但消除了隐患，而且成功收归宅基地500多亩；在土地整理和宅基地整理上，出台了《关于加快土地整理和垦造耕地工作的若干意见》，对建设用地复垦每亩补助乡镇、村各2000元，政策处理费每亩2000元，拆迁房屋按建筑面积每平方补助农户10元。今年我县将完成土地整理76800亩、建成标准农田29000亩、新增耕地10000亩、宅基地复垦300亩。三是实行优先安置原则。在组织东部13个乡镇的地质灾害避险搬迁户搬迁中我县坚持政府指导、农户自愿，以拆除原居住房屋为前提，实行“四优先”安置原则（即整村搬迁的优先、未通康庄工程的村庄优先、连片5幢以上整体搬迁的优先、计划生育遵章守法者优先）。充分利用农民异地转移这一有效载体，把高山、远山农民搬迁、农村退宅还耕还林和计划生育工作有机结合，加快了农民下山脱贫步伐，也较好地解决了地质灾害隐患“红线”范围内群众的安全隐患，同时又有效地推动了农业、农村和全县的整体工作，取得了实效。
（五）探索安置模式，突出搬迁质量。特殊的地理环境和气候,使我县频发地质灾害、高山台风等自然灾害，造成了“桑美”台风灾民、地质灾害避险户等特殊受灾群体。因此，我们从实际出发，在农民异地转移安置上, 克服各种困难，把最好的土地拿出来建设安置小区,在县城征收660多亩土地建设三个农民安置小区，实施了多渠道、多途径搬迁安置，探索总结出了多种安置模式：一是建设下山脱贫新村。主要安置东部高山、远山需下山脱贫的农民，该新村选址县城洋墩，分二期，一期工程利用国有资产收储的4.5万m2土地，建设17幢三层排屋安置下山脱贫农民353户，每户占地面积54平米；二期征收土地53亩，建设12幢514套公寓房。两期工程共安排安置户869户3000多人。二是建设灾民安置小区。主要安置8号台风“桑美”灾民，根据灾民意愿设置了反（同德新村）和上坑岙（同济新村）小区供灾民选择，两小区占地面积564亩，总建筑占地面积为16.29万m2，总建筑面积约49.2万m2，两个安置小区首期共安置700户2000多灾民，以占地面积45 m2、48 m2、54 m2和65 m2的排屋结构为主，小区建成后可安置灾民、地质灾害避险户、下山脱贫户2500多户10000多人。三是建设低收入农户下山务工廉租房。该廉租房位于县工业园区对面的同德新村内，占地面积1300 m2，采用一室一厅（室内面积32平方）和二室一厅（室内面积37平方）两种小户型设计，总建筑面积4345 m2，总投资428万元，工程建成后计划廉价出租给家庭有劳动力、且愿意到县工业园区异地就业的低收入农户居住。廉租时间3—5年。之后，再按市场价出租或出售给低收入农户，实行动态管理。四是建设低保户无偿居住公寓房。首期建设80套公寓房，由政府负责建造公寓房，主要是安置台风“桑美”受灾的低保户或无能力建房户，产权归低保户所有，无能力建房户享有居住权，补交相关费用后可办理房产证，已有符合条件的78户安置户入住。五是建设集镇地安置小区。紧密结合县城发展规划和集镇化发展要求，对西部地区的地质灾害避险搬迁户实行异地转移，围绕二、三产业相对较好的淤上乡、安南乡建设蒲潭和安溪安置小区，占地97亩，安置319户2400多人，目前蒲潭小区在建80多户，已入住26户，年内大部分安置户能搬迁入住，房屋户型设计设置了沼气，农民不但可以用上天然沼气，而且还能养猪增加收入，实现了西部地区农民离乡不离土的居住方式。上述无论是哪种安置办法，由于坚持把安置质量放在了首位，异地转移农民人心安定，生活稳定。
（六）打造就业平台，拓展就业空间。就业问题是山区农民异地转移后的关键问题,在庆元县城3个安置小区中，农村移民近1万人，这部分移民均远离原有以土地为主的生产资料，生活来源失去了依托。在实施农村农民搬迁过程中，既重视搬迁，更重视安置，即把农民从山区搬迁县城安置点后必须保证农民有足够的生产资料、有稳定的生活来源、有尽快致富奔小康的条件等方面，作为农民异地搬迁的目标和标准。通过招商引企，发展来料加工，引导和鼓励农民向二、三产业转移。在开辟农民新就业渠道的同时，立足农民实际开展农村劳动力素质培训和农民就业转移培训工程，提高农民的就业能力。一是引进入园企业增加就业岗位。3年来，县工业园区引进汽摩配、竹木加工等入园企业45家，为农民提供就业岗位6000多个，洋墩、同德、同济安置小区的农民实现在家门口打工。二是建立香菇生产基地供菇农创业发展。在鼓励农民入企业、进厂房等多渠道、多形式进行创业的同时，以“兴业百万袋香菇工厂化生产基地”工程为依托，在县农业局下属的良种场（离县城1公里、离同济新村0.5公里）内建立集生产、培菌、出菇为一体的百万袋香菇工厂化生产核心示范基地，进一步发挥农民从事种植香菇技术的优势，推动香菇产业向规模化、标准化和专业化方向发展，促进农民就业增收。三是大力发展来料加工业。在县城三个安置小区设立6个来料加工点，引导在家妇女、老人加入加工队伍，实现了“男人在门口企业打工，妇女在家做来料加工”，全县共组织培训和引导来料加工经纪人167人，从业人员达18600人，初步形成了布艺、彩灯、串珠、手套等品种为主的加工特色，成为重要的“浙西南来料加工基地”。
四、围绕重点，统一规划，有序推进城市管理与农民异地转移
1、强化科学规划，确保有序转移。我县在调查研究、摸清家底的基础上，遵循“既坚持科学性、超前性，又坚持实事求是，具有实践性”的原则，于2005年制定了全县山区农民转移规划。根据规划并结合《庆元县2008—2012年农民异地转移工程规划》，今后五年我县将搬迁山区农民5千户2万人、整村搬迁80个自然村、整理宅基地3000亩。2008年，我县将续建县城同德新村二期工程、安南乡安溪安置小区，计划异地转移农户1000户4000人，其中地质灾害户实地安置790户3420人，高山远山农户分散安置210户580人，完成搬迁行政村5个、小规模自然村22个。2009-2012年全县拟异地转移农户5000户20000人，新建农民新村5个，完成搬迁20个行政村、80个自然村，整理宅基地3000亩，基本完成搬迁自然村和行政村的撤并工作。
2、强化政策扶持，营造良好环境。为了更好的开展我县的下山移民工作，我县将进一步建立健全相关扶持政策。一方面，继续加大向上级有关部门的资金、政策争取力度，努力为我县山区农民争取更多的扶持。另一方面，县财政将每年安排一定资金作为农民下山脱贫专项资金，用于安置小区的基础设施配套建设及农民异地转移补助，同时，要求国土、建设、电力、广电、卫生、公安、教育等部门对异地安置户搬迁在建房审批、子女入学、生产就业等方面予以最大限度优惠，为广大高山、远山农民的异地安居致富营造良好环境。
3、强化园区建设，打造就业平台。工业园区是我县工业经济的主阵地、主战场，也是农民异地转移后就业的主要渠道。我县将坚持园区优先、跨越发展的理念，全力以赴，加大投入，为我县工业经济发展提供和打造全新的产业集聚平台，为下山异地转移农民提供更多更好的就业机会。一方面，我们将着力拓展发展空间。在突出抓好黄田垟、东山垟区块的同时，努力提升西部乡镇工业区功能，推动菊水工业区块、竹口工业区块、黄田工业区块加快发展，并启动建设相关低丘缓坡区块。同时，利用“两规”调整和安溪集镇建设的契机，增强安溪“浙闽边际工业边贸集镇”的功能，努力拓展淤上、安南、隆宫等工业发展平台。另一方面，着力提升园区集聚功能效应。进一步明确工业园区的发展定位，严格把好入园企业的准入关，优先向产业关联度大、示范带动性强、科技含量高、市场前景广的企业项目供地，不断强化园区的经济效应和工业支撑。坚持布局集中、用地集约和产业集聚，促进产业链密切关联的企业向园区集中，促进各类资源要素向园区流动，把我县工业园区建设成为全县现代制造业的聚集地、科学发展的示范区、体制改革的先导区和山区农民异地转移就业示范区。
4、强化技能培训，提高整体素质。长期居住在高山深山的农民，信息闭塞，观念落后，缺乏开拓意识和能力，面临着就业困难。我县将进一步加大下山农民培训力度，整合各种教育资源，积极开展“订单培训”、农民实用技术培训和职业技能教育培训，提高下山农民的自身素质和就业竞争力，促进下山农民转产转业。
5、强化异地开发，拓宽转移领域。在今后一个时期，我县将组织县农办、县妇联、县职业教育培训中心等部门，进一步加强服务，鼓励和引导那些住在自然条件较差的农村并有一技之长的农民从事异地开发，走异地致富奔小康的道路，不断拓宽我县农民转移领域。
（新村建设指挥部 黄志民）
分送：县委常委，县人大主任、副主任，县政府副县长，县政协
主席、副主席，县委、县政府办公室主任、副主任，各乡
（镇）人民政府，县政府直属各单位。
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