以科学发展观为指导，认真编制“十一五”规划

扎实推进庆元经济社会全面协调可持续发展

——在县第十三届人民政府第三次全体会议上的讲话

（2004年11月4日）

胡雄光

 

同志们：

经县政府研究，这次政府全会的主题是“以科学发展观为指导，认真编制‘十一五’规划，扎实推进庆元经济社会全面协调可持续发展”。深入开展“十一五”规划前期工作，全面、认真地编制科学而完善的规划体系是当前一段时期内政府首要的工作任务。希望大家在思想上引起足够认识，在措施上采取得力手段，争取在成果上取得圆满实效，为实现我县经济社会发展新跨越、推进全面协调可持续发展打下坚实的基础。下面，根据县政府讨论的意见，我讲三点。

一、充分认识编制好“十一五”规划的重要意义

没有规矩，不成方圆。通俗地讲，规划就是政府工作的规矩。在社会主义市场经济条件下，规划已经上升为政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据。编制好、实施好规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共同富裕等等都具有十分重要的意义和作用。我国以编制和实施国民经济和社会发展五年计划为基本框架的规划体制已有五十年的历史，对促进经济社会发展发挥了重要作用。“九五”以来，五年规划逐渐突出战略性、宏观性和政策性，更加适应了市场经济体制下政府发挥职能的需要，集中体现了政府对经济社会发展的宏观指导作用。

实事求是地讲，在规划的宏观指导下，改革开放以来，特别是“九五”以来我县经济社会发展虽然取得了显著的成就，但是规划编制不够系统科学、各项规划间的衔接不够紧密、规划实施不够到位等问题也比较明显，在一定程度上制约了我县经济社会更快更好地发展，甚至有的教训还很沉重。因此，我们必须坚决克服“讲起来重要，干起来不要”的做法，真正做到规划指导实践、付诸实践。

党的十六大报告指出，二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。可以预见，“十一五”期间，将是一个经济结构集中调整、产业规模迅速扩张、消费升级明显加快、城市空间快速拓展、社会事业飞速发展的重要阶段。在这一阶段，我县经济增长的内在动力将显著增强，外力援助也将不断强化，同时发展中的各类矛盾也会相互交织，激荡冲突，日渐凸现。处于新的平台，面对新的关口，能否把这一阶段各项发展建设规划好、引导好、组织好，不仅关系到我县经济社会能否在“十一五”期间取得跨越式发展，也关系到今后相当长时期全县经济社会的全面协调可持续发展。因此，必须从战略的高度和长远的角度，来充分认识“十一五”规划的重要意义。

1、编制好“十一五”规划，是适应宏观形势变化，为我县提供发展思路与工作保障的需要。“十一五”规划是党的十六大、十六届三中、四中全会提出全面建设小康社会、科学发展观和加强党的执政能力建设后的第一个五年规划。在这一时期，国内外宏观形势都将发生一系列重大变化。首先，从内在因素看，国家将更加重视规划的宏观指导作用，各项改革将进一步深化，市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强；其次，从外部环境看，随着加入WTO承诺逐步兑现，将面临更加开放的发展环境，经济全球化的影响将更加明显地波及我县；第三，从发展压力看，随着新一轮经济快速增长期的到来，兄弟县市和周边地区强劲的发展势头，使得跨行政区域的压力和挑战急剧膨胀，稍有闪失，差距将越来越大。面对新的发展机遇与挑战，认真分析研究“十一五”期间国际、国内经济走势及对我县的影响，结合形势发展变化和自身经济发展的阶段性特点，理清发展的思路，明确发展的目标、任务和重点，提出对策和措施，事关我县新阶段的发展大局。

2、编制好“十一五”规划，是解决发展中面临的各类矛盾和问题，为实现跨越式发展寻找新的工作着力点和发展突破口的需要。社会发展滞后于经济发展、滞后于人民群众日益增长的物质文化需求，城乡差距明显，就业压力增大，农村居民收入增长缓慢，人口扩张、经济发展给环境和生态建设带来较大压力等，这些都是现阶段我国经济社会发展进程中存在的普遍性问题，对我县来说也不例外，甚至在某些方面我们面临的压力还更突出、更明显。逐步解决这些问题，需要在“十一五”规划编制中以新的理念、新的视角、新的要求、新的举措统筹各方面的发展，有针对性地解决各种制约发展的薄弱环节，提供切实有效的工作指导和政策保障。比如，怎样加快产业结构的调整与升级，促进协调发展，着力解决农业产业素质低、工业产业档次低、第三产业贡献率低的“三低”问题；怎样在加快发展经济的同时，加快发展社会事业，促进统筹发展，有效扭转区域经济落后、基础设施落后、社会事业落后的“三落后”局面；怎样推进经济增长方式从粗放型向集约型、从依赖物质资本为主向依靠人力资本为主、从过于依赖投资带动向内需与外需协调、消费与投资双轮驱动、从过于依赖本地自然资源、国内市场向充分利用国内、国外两种资源、两个市场的“四个转变”，促进可持续发展，努力构筑生态保护、经济建设和社会发展的“三合一”格局。同时，县委、县政府年初提出的实施二次创业，将在“十一五”期间进一步深入，并且要求取得全面成效，这需要构建更高的平台，寻找更新的载体，而这一平台和载体的根本基础就是“十一五”规划体系。

3、编制好“十一五”规划，是完善宏观调控，加快政府职能转变的需要。社会主义市场经济条件下，政府要履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，必须坚持“高进低出”的基本点，即：在市场机制失灵或缺陷的领域，政府必须“高位”介入，加强规划指导、政策引导和政府主导，让政府“这只有形的手”促进这些领域同步发展；市场机制已经发挥配置资源基础性作用的领域，政府必须“低位”退出，明确“不能干什么”的刚性约束，减少“怎么干”的行政干预，让市场“这只无形的手”自由发挥。党的十六届三中全会决定指出，要加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展。这对如何完善政府宏观调控，加快转变政府职能提出了更高要求。具体到实际工作中，我们必须以“十一五”规划为抓手，坚持“高进低出”的基本点，有所为有所不为，强化对宏观经济的调控指导，弱化对微观经济的具体干预。“十一五”规划直接反映了政府的发展思路，经过人大审议通过后将成为政府的重要工作职责和对人民群众的郑重承诺，同时也是政府发挥经济调控职能，向社会公众传递发展信息，引导社会投资方向的重要渠道。编制好这一规划，对于宏观调控的进一步完善、政府职能的进一步转变都将产生积极的促进作用。

4、编制好“十一五”规划，是顺应规划体制改革要求，提高规划中长期指导作用的需要。国务院已经批准，从“十一五”开始，将“五年计划”改为“五年规划”。我省也选择了温州、衢州和萧山、遂昌、普陀等10个市县开展规划体制改革试点，并将在试点成功的基础上在全省铺开。从以往我县规划编制和实施情况看，要么规划滞后，既指导不了当前工作，更不能指导中长期工作；要么规划过于超前，难以实施，成为“画在墙上的饼”，没有实践意义。因此，在编制“十一五”规划时，我们要坚持规划体制改革的方向，按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，在规划理念、规划体系、规划内容、规划程序等方面进行一系列创新，着重增强规划观念的科学性、规划思路的战略性、规划领域的有限性、规划编制的前瞻性、规划实施的操作性和规划期限的灵活性，充分做到目标量化、任务明确、重点突出、措施可行，在有力地指导当前工作的同时，更加注重增强中长期规划对经济社会发展的指导、调控与调节功能，科学、有效地引导经济社会全面协调可持续发展。

二、坚持以科学发展观统揽规划编制工作全局

科学发展观是制定发展战略、发展方针、发展规划、经济政策、改革方案的思想基础和价值取向。在发展观的把握上失之毫厘，在发展的实践中就会谬以千里。党的十六届三中全会指出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这是对传统发展观的一次革命，是发展观的一个重大转变，也是全面建设小康社会的内在要求和题中应有之义。能不能把这样的发展观作为统揽规划工作全局的基本指导思想，并把它切实贯彻到规划编制的每一个环节，体现到规划的每一方面内容，落实到调控政策措施和评估指标体系中，直接决定着这个时期的发展方向，决定着这个时期的发展思路，决定着这个时期的发展成效。按照科学发展观的要求，编制“十一五”规划必须把人民群众的根本利益作为发展的出发点，把提高人民生活水平作为发展的落脚点，把人的需求、人的流动、人的全面发展作为规划的主要内容，真正把以人为本的理念落到我们所编制的规划中去。

坚持以科学发展观统揽规划编制工作全局，要重点处理好以下五个关系：

1、处理好统筹兼顾与突出重点的关系。温家宝总理指出，制定发展规划，最重要的是要继续发挥社会主义集中力量办大事的优势，坚持“有所为、有所不为”。集中力量办大事，就是讲突出重点；“有所为、有所不为”，也是讲突出重点。一个真正好的规划，必须是一个系统性和重点性相结合的规划，也就是统筹兼顾、突出重点。统筹兼顾，决不能搞平衡，规划雷同，华而不实；突出重点，也并非排斥一般，天马行空，大而无用。

处理好两者关系，一是要做好各类规划的定位，明确区分政府能够有效调控的领域和主要应依托市场规律调控的领域，按照不同的领域，确定不同的发展方针；二是在规划方案中要着重在强化经济发展主导因素、引导城乡协调发展、加强公共产品建设、完善社会保障体系等方面深入研究；三是对于企业建设、产品生产等主要由市场调节的问题，规划应主要侧重于环境建设、制度建设，努力创造良好的发展环境，使市场调节更加灵敏、顺畅和有效；四是要改变过去那种面面俱到，针对性不强，什么都点到，每句话都正确，但都难以解决大问题的弊病。总而言之，编制“十一五”规划，要立足当前，着眼长远，在着力突破当前经济社会发展中存在的瓶颈制约和薄弱环节的同时，重点研究中长期发展的战略任务、战略方针、战略措施、重大政策，尽快从过于强调物质文明建设，转移到物质文明和精神文明建设并重，经济发展和社会进步并举的发展模式上来；从人口集聚速度慢于经济集中速度、区域发展重于空间均衡，转移到以城市化带动、加快城乡一体化的发展轨道上来；从依赖自然资源、牺牲生态环境，转移到高度重视资源环境承载力、大力发展循环经济的发展格局上来；从把经济增长本身当作最终目的，把发展等同于增长，增长等同于GDP增长的“以物为本”，转移到把人的全面需求和全面发展为最终目的，在强调经济总量扩张的同时，更加注重提高社会质量的“以人为本”的发展目的上来。

2、处理好前瞻性与针对性的关系。规划的作用在于指导长远，需要有前瞻的眼光和战略的谋划，如果缺乏前瞻性，就没有指导意义，难以持久；而规划的目的又在于指导发展，既来源于实践又付诸实践，如果没有针对性，也就失去实践作用。编制“十一五”规划要做到前瞻性与针对性的高度统一，在全面分析国内外发展环境、县内外发展趋势，准确把握新的发展阶段和特征，前瞻性地提出战略构想的同时，也要分阶段分步骤有针对性地提出具体实施的举措，有效解决规划“管用”的问题。

处理好前瞻性与针对性的关系，一方面要加强重大问题的研究，提出具有战略眼光的思路；另一方面要增加针对性的内容，探索建立规划内容向实施任务转化的机制。“十一五”规划必须在坚持前瞻性的基础上，更加突出针对性。增强“十一五”规划的针对性或可操作性，着重要抓好五个环节。一是指标设置要合理。提出的中长期发展指标，要因县制宜，贯彻“跳起来摘桃子”的理念，决不能提一些说起来鼓舞人心、做起来失去民心的所谓“政绩指标”。同时，要建立起规划中期评估和后评估工作机制，顺时应势，科学评价和主动调整发展指标，提高规划的科学性和有效性。二是时序安排要合理。在目标制定、任务提出上要兼顾近期、中期、远期，特别是要把本届政府任期作为一个重要的时间节点，排出相对具体的近期建设重点。三是项目梳理要细致。国家已经明确，今后政府决策建设项目的一个重要原则是，能编制规划的领域，要先编规划，后审项目。这就要求我们在“十一五”规划的编制中，对各个领域、各个方面的项目建设超前研究、超前掌握、超前储备，纳入“十一五”规划大的方案。四是空间调控要有效。规划能不能实施，关键在于能不能落实到空间。在总量调控、产业调控基础上强化空间调控的内容，是“十一五”规划的一个新特点，同时也是一个重要的工作要求，在规划编制工作中必须予以高度重视。五是配套措施要可行。提出的措施要有针对性、配套性，具体、可行，真正为规划实施提供保障。

3、处理好总体规划与专项规划的关系。 “十一五”规划包括四大类规划内容，即总体规划、专项规划、区域规划、重大项目和行动纲要，我县最终要形成1个总规、20个专项规划、28个前期课题和81项经济社会发展主要指标的规划体系。《庆元县国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》是这一体系的总规，对“十一五”期间我县经济社会发展起着全方位、宽领域、多层次的宏观指导；《庆元县土地利用总体规划》、《庆元县城市总体规划》、《庆元县城乡一体化发展“十一五”规划》等专项规划则对“十一五”期间我县经济社会发展的特定领域进行宏观调控和具体指导。

就总体规划与专项规划的关系而言，总规处于整个规划体系的主导地位，虽然更多地属于抽象化、概念性的范畴，但却有赖于专项规划的基础，又规范着专项规划的调控范围和力度；专项规划是构成整个规划体系的“细胞”，尽管更多地属于具体化、实践性的范畴，但必须在总规设定的框架内，对特定领域起着具体的指导作用。总规指导专项规划、规范专项规划，编制总规要改变以往内容过宽、无所不包的状况，进一步强化宏观性、战略性和政策性，重点提出指导方针、发展目标、战略任务、重大项目和政策措施，减少市场机制已经发挥配置资源基础性作用领域的内容，进一步充实公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等政府履行公共职能和建立和谐社会的内容，加强产业政策引导、资源许可利用和区域空间布局的规划要求。专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化。专项规划既从属于总规又服务于总规，编制专项规划，重点应放在政府履行公共职能，或需要政府调控、引导和扶持的领域；一般产业和市场机制已经发挥配置资源基础性作用的领域，原则上不再编制由政府审批的专项规划。总规和专项规划两者尽管作用不等，角度不同，手段不一，但目标完全一致，都反映了“十一五”期间我县经济社会发展规划建设的重点领域和政府调控的主导方向。

4、处理好前期研究与规划编制的关系。前段时间，县发展计划局在全面分析我县经济社会发展的优势、潜力、主要矛盾和突出问题，广泛征求专家、部门意见的基础上，按照凸显时代特征、阶段特点、县情特色的思路，从总体思路与全局性问题、重大战略性问题、重点专项问题三个层面提出了“十一五”规划体系、前期研究课题、主要指标预测或目标值的具体内容及责任单位，县政府已经发文公布，可以说目标、任务都很明确。但总结以往规划工作中存在的问题，有一个非常不好的现象，就是编制规划时，几个人凑在一起，找来一本范本，既不调查研究，也不对比选择，拍拍脑袋，照搬照套，如法炮制出一个规划，其最终结果是“你规划你的，我做我的”，使规划成为一种摆设，成为应付领导和上级检查的工具，这是一种对事业、对人民极不负责任的态度。因此，在编制“十一五”规划时必须把前期研究作为一项基础性的工作来抓，在没有形成前期研究成果前，决不允许编制“拍脑袋”规划。

开展前期研究工作要从三个方面入手，一是要吃透上情，要吃透上级政策和精神，重点要研究宏观经济形势和产业政策导向，牢牢把握发展趋势和方向，尽可能留足发展空间和余地，不要“捉襟见肘”，自己捆住了自己的手脚，切实解决好规划滞后的问题；二是要看透他情，要虚怀若谷，增进与兄弟县市，尤其是与发达地区的学习交流，不要做“井底之蛙”，要借鉴成功经验，吸收先进成果，努力在学习中消化，在消化中创新，切实解决好规划创新的问题；三是要摸透己情，分析县情时，既要正视存在的问题和困难，也要看到潜在的优势和后劲；编制规划时，既不能贪大求洋、漫无边际，也不能缩手缩脚、“小家子气”，更不能“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”，同时要把规划的实施落实到具体项目上，决不能使规划成为“空中楼阁”、一纸空文，切实解决好规划脱节的问题。

5、处理好政府编制规划与调动社会资源的关系。编制“十一五”规划要坚持开放性原则，走政府、专家、群众三结合的路子，充分调动各方面参与规划编制的积极性。这次政府全会专门部署“十一五”规划编制工作，可以说就是一次动员会、宣传会，目的是通过高规格的政府会议在全社会营造起重视规划、支持规划、参与规划的浓厚氛围。

“十一五”规划事关我县今后5—10年甚至更长时期的发展大局，编制规划如果仅仅局限于政府部门，采取“一言堂”，难以确保规划的科学性、高效性。我们一定要充分调动社会资源参与这项工作，最大程度地提高公开度、透明度和参与度。首先，在前期工作阶段一定要深入调研，广开言路，充分听取社会各阶层的意见，尤其是人大代表、政协委员、党外人士的意见，将各方面的意见汇总起来，很好地归纳总结，然后确定编制思路。其次，在编制过程中，要积极与上级主管部门、有关专家进行沟通，讲究“拿来主义”，使他们的专业知识、编制经验为我所用，尽可能地避免规划的局限性。第三，规划草案初步形成后，要公开征询意见，涉及人民群众切身利益的专项规划，还要采取社会公示和社会听证制度；县里将考虑成立规划咨询委员会，负责对各类规划进行咨询论证，同时健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制。总之，要充分调动社会资源，推行最开放的编制，使“十一五”规划得到最大多数人民群众的参与，体现最大多数人民群众的意愿，赢得最大多数人民群众的支持，从而最大程度地指导我县经济社会全面协调可持续发展。

三、切实加强规划编制的组织领导与协调配合

编制好“十一五”规划，为今后一个时期的经济建设和社会发展确定战略方针、战略目标和战略重点，拟定重大政策和保障措施，明确建设蓝图和行动纲领，是政府组成部门和其他责任部门的重要职责，同时也离不开各乡镇人民政府以及有关部门的密切配合和大力支持。从现在起到完成编制任务，虽然从时间上计算还有一年多，但从工作安排上已经非常紧张，各部门、各乡镇要切实树立起紧迫感和责任感，立即行动起来，在县“十一五”规划工作领导小组的统一领导下，做到人员到位、责任到位、措施到位、经费到位，为编制高起点、高标准、高效能的“十一五”规划体系提供强有力的组织保证。

1、加强编制工作的组织领导。各部门、各乡镇，尤其是各责任部门要有强烈的历史使命感，切实加强对规划编制工作的领导，周密部署，精心组织，确保规划编制工作的顺利进行。一是要把规划编制工作摆上重要位置，纳入本部门、本乡镇的重要议事日程，作为一件大事来扎扎实实抓紧抓好。二是要根据县发展计划局制定的规划编制工作计划，尽快明确各自的规划任务，尽快制定具体的工作计划，确定各阶段的工作目标、工作任务、工作重点和工作措施，确保规划编制工作的有力推进。三是各责任部门的主要领导要亲自研究规划编制工作，及时了解规划编制工作的进展情况，参与重大问题研究，解决编制工作中遇到的各种困难和矛盾；同时要明确一名领导专门负责规划工作，抽调精兵强将，充实规划队伍，抓紧建立一个强有力的工作班子，集中力量抓好规划编制的推进工作。四是要加强对规划编制工作的投入，安排必要的规划编制经费和规划论证经费，保证规划编制工作正常的经费开支，确保规划编制的质量。

2、加强编制工作的协调配合。随着社会经济成份、组织形式、利益分配和就业方式的多样化，不管是经济活动，还是社会活动，彼此间的关联度越来越大，我们做任何一项工作，往往涉及到许多部门，不可能单打独干，协调配合非常重要，尤其是规划编制工作关系到发展大计，更要强调协调配合。这种协调配合，一是指规划之间的衔接，二是指部门之间的配合。关于规划之间的衔接，要求各类规划要与上级相关的规划进行衔接，专项规划、区域规划要与总体规划衔接，相关的专项规划之间要进行衔接，尤其是城市规划、土地规划要与经济社会发展规划进行衔接。规划衔接要遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划，同级规划相互协调的原则。关于部门之间的衔接，县发展计划局是规划编制的主要职能部门，要切实承担起规划编制的牵头、组织和协调职能，其他各有关部门要发挥专业优势，履行好自身职责，积极配合发展计划局，做好本领域的调查研究工作，相互沟通，密切配合，形成通力合作、协同作战的工作机制。在这里，要着重强调部门间的协调配合问题。以往各专项规划在实施过程中往往出现相互矛盾、各行其是的情况，不是难以执行，就是劳民伤财，根本的原因是规划编制时缺乏沟通，协调不够。“十一五”规划有一个比较明显的特点，就是针对性更强，关联度更大，各专项规划在自成系统的同时，也影响或制约着其他一个或几个专项规划，这就要求在具体编制时，加强沟通，充分协调，求同存异，寻找最佳结合点，比如关联度较大的专项规划在编制时，有关部门可以尝试建立共同的工作班子，共同研究，优势互补，减少摩擦；在具体编制时，对确实难以统一的问题，要把握好一个原则，即专项规划服从总体规划，次要规划服从主要规划，社会规划服从经济规划，远期规划服从中长期规划，总的目的是尽量减少规划间“打架”的人为因素。

3、加强实施机制的研究落实。“十一五”规划重在谋划，是一种纲领式的规范性文本，要在实践中很好地指导具体工作，还需要建立完善的实施机制，比如政策保障、行政手段、操作规程等配套措施。各部门、各乡镇，尤其是各责任部门在做好规划编制工作的同时，要一并研究落实完善的实施机制，使规划能更好地指导实践，更易于操作。政府主导的领域或行业规划，在研究落实实施机制时，要重点体现如下原则：一是保证公开和公平的原则，政府规划最终以服务社会公众为目的，依照法定程序通过的规划要面向全社会公开，使规划深入人心，共同遵守，规划实施时要坚持“规划面前人人平等”，坚决杜绝人为干扰，保证规划实施的严肃性和连贯性；二是扩大开放和透明的原则，规划的顺利实施，很大程度上要以项目为载体，对于项目建设，可以市场运作的，一定要市场运作，努力避免行业或部门垄断，由政府主导的项目，要加强投资管理和项目监督，扩大实施过程的开放性和实施结果的透明度，切实维护规划权威；三是提高效率和效益的原则，一项规划的编制与实施，必然要付出相应的行政成本、经济成本、社会成本和生态成本，衡量规划科学与否的主要标准就是能否最大程度地降低成本，提高产出，这一产出指发展的速度与成效，也就是说规划也有效率与效益的问题，这一点务必请规划的编制与实施部门引起高度重视，认真对待，抓出成效。

同志们，“十一五”规划编制工作是一项复杂的系统工程，是在体制环境发生很大变化的情况下进行的一项开拓性工作，任务艰巨，责任重大，意义深远。这次政府全会，标志着我县“十一五”规划编制工作正式启动。各部门、各乡镇要在县委、县政府的领导下，解放思想，开拓创新，求真务实，团结协作，以强烈的责任感和使命感，认真做好“十一五”规划编制工作，向全县人民交出一份满意的答卷，为实现我县经济社会发展新跨越、推进全面协调可持续发展的宏伟目标打下坚实基础。

主送：各乡（镇）人民政府，县政府直属各单位。

分送：县委各部门，县人大常委会、县政协办公室，县人武部，